革开放以来，中国稀土工业迅速发展。但伴随着规模扩大，稀土产业也呈现出“小、散、乱”的局面。如何扭转这一局面，建立起稀土行业发展的良好秩序？工业和信息化部原材料工业司巡视员、稀土办公室主任贾银松日前谈起了近年来规范稀土行业管理、引导行业健康发展的工作措施及初步成效。
“为了促进稀土行业健康发展，国家出了一个文件（国发〔2011〕12号文）、开了一个专题会议（国务院常务会议）、成立了一个机构（稀土办公室）、建立了一个机制（部际协调机制）。”贾银松表示，“国家采取综合配套措施加强稀土行业管理工作，目的就是合理开发和高效利用资源、保护生态环境、促进稀土行业健康发展。”
稀土资源被过度开发
20年前，中国的稀土资源占全世界的一半以上；而目前，这一比例降低到了23%。南方离子型稀土矿储采比由20年前的50降低到了15。在这些变化的背后，是环境破坏严重、资源过度开发、产业结构不合理、市场秩序混乱、出口走私严重等问题。在描述这一现状时，贾银松用“冰冻三尺非一日之寒”来形容。
在矿山开采环节，在遭受了多年的超强度开采后，我国主要矿区资源加速衰减。特别是我国特有的南方离子型稀土矿，大多位于偏远山区，矿区分散，监管难度大，采用落后工艺的非法开采不但使环境遭到了严重破坏，且资源回收率不到50%。而对于分布国家和地区较多的轻稀土，我国一些地区的采选利用率仅10%。
在冶炼分离环节，我国低端稀土冶炼分离产能严重过剩，而稀土材料及器件研发滞后，在稀土新材料开发和高端应用技术方面与国际先进水平差距明显，呈现出低端产品过剩，高端产品匮乏的局面。从企业数量和规模上看，我国拥有稀土冶炼分离企业100多家，产业集中度很低，缺少具有核心竞争力的大型企业，存在一定程度的恶性竞争。
在销售出口环节，由于存在稀土生产企业间的恶性竞争和流通环节的不规范现象，且一些企业通过牺牲环境、浪费资源、采用廉价劳动力、偷税漏税等途径实现了“低成本”生产和经销，在较长一段时间里，资源稀缺的稀土产品，一直以低廉的价格进行销售。面对我国这些不计环境成本的低廉稀土产品，世界上一些有稀土资源的国家也停止了本国的稀土开采。而且，受国际需求拉动、出口关税高等多种因素的影响，虽然中国海关将稀土列为重点打私对象，但稀土走私仍然比较严重。2006年~2008年，国外海关统计的从中国进口的稀土量，比中国海关统计的出口量分别高出35%、59%和36%，2011年更是高出1.2倍。
对于稀土生产、销售、出口等环节所面临的问题，如何加以治理？贾银松表示：“基本上要分三个阶段，先是治乱，然后是治散，最后是治本。这三个阶段不是截然分开的，但基本上就是循着这个路线图来进行整顿，目前的关键是在于如何落实相关措施。”
发展稀土高端功能材料
虽然2012年的稀土市场价格整体震荡下行，但这是在2011年价格高位基础上的回落，与整治前的2010年相比，行业的盈利状况明显好转是不争的事实。据贾银松介绍，2012年稀土行业实现利润108亿元，2012年与2010年相比，在产量减少30%的情况下，销售收入和利润分别高出56%和160%。
但是，我们也要保持清醒的认识，我国稀土矿山开采和冶炼分离企业的盈利多依赖价格的上涨，缺乏基于企业核心竞争力的持续盈利能力。
目前，稀土主要应用于永磁材料、发光材料、储氢材料和催化材料等。其中，永磁材料主要用于电机制造，发光材料用于显示和照明，储氢材料重点用于电池制造，催化材料用于石油炼制和汽车尾气净化。
“从长远来看，我们必须要做好高端应用材料的研发和产业化。”贾银松说。目前行业应重点做好三件事，一是替代进口，摆脱对国外高端零部件的依赖；二是国防科工，依靠自主创新，研发生产满足战略性新兴产业所需的稀土新材料；三是重点工程，突破一些特定领域的关键共性技术。
据了解，为了鼓励社会力量进行科技研发，目前国家利用技术改造资金、国家自然基金等多种途径，对稀土领域的应用技术、理论研究等给予支持。“只要形成了自主研发的良好氛围，并形成机制坚持下来，一定会有成效。”贾银松表示。
加快整合提高产业集中度
“通过加快淘汰落后，同时促进企业兼并重组，可以推动企业集约化经营、提高产业集中度。这些大型的稀土企业集团可以充分发挥其资源、资金和技术上的优势，培育成具有核心竞争力的国际化集团。”贾银松说。然而，兼并重组应该如何推进？他表示，北方要管住矿，南方要管厂矿，也就是说，南方既要管住矿山开采，也要管住冶炼分离。
这种思路的形成与北方、南方的资源特点密切相关。我国稀土资源的分布呈现“北轻南重”的特点，轻稀土矿主要分布在内蒙古包头市、山东等北方地区，可以进行规模化工业性开采；离子型中重稀土矿主要分布在江西赣州、福建龙岩等南方地区，矿中稀土元素呈离子态吸附于花岗岩等土壤之中，分布散、丰度低，多为原地浸矿工艺，规模化工业性开采难度大。
正是因为不同稀土矿种的特点及开采工艺，使得北方稀土的整合难度相对小，而南方稀土的整合难度较大。
在北方，早在2002年，包头市就已经把白云鄂博稀土矿的开采权统一到包钢集团。而在南方，对于企业数量较多的江西省而言，仅赣州市就有88本采矿证。为此，该省以赣州稀土矿业为主体，探索采取相互参股等形式组建集团。
目前，内蒙古、广东、福建等地，已经陆续成立了地区性的稀土集团。
各地相继成立或筹建地区性的稀土集团，有利于提高集中度，有利于整体规划省内资源的开发利用。但同时，在这种格局下，跨地区的资源整合难度将加大。
“在这种情况下，我们特别要注意避免拉郎配，要更加注重按市场原则加以规范。重要的是通过产权的重组，实现业务重整，提高资源效率和劳动效率，产生规模效应。”贾银松说。
不管是促进生态环境修复、规范资源开发、整顿市场秩序，还是推动高端应用、提高集中度，建立稀土发展新秩序，关键还是在于制定的各种政策、措施能够落到实处。
“为加强稀土行业管理，国家建立了十多个部门参加的稀有金属部际协调机制，这一机制有利于形成部门合力、政策合力和工作合力。”贾银松表示，“实践表明，目前已经形成了良好的工作氛围。在有关部门、地方政府及企业的共同努力下，各部门各司其职、齐抓共管，推动稀土行业各项管理工作，必将使国家稀土政策落到实处，从而促进稀土行业持续健康发展。”
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近年来，国家对稀土行业采取了保护性开采、严格矿业权管理、实行指令性计划管理、整顿矿山秩序、提高稀土资源税的征收标准、资源地储备、设置准入门槛等一系列综合配套措施，并取得了积极成效。
2008年以来，国家加强稀土行业的管理，建立了由工信部牵头，国家发展改革委、国土资源部、公安部等部门参加的稀有金属部际协调机制，成立了稀土办公室，并相继出口了整顿规范稀土市场秩序，促进行业发展的政策措施。
2011年2月16日，温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署促进稀土行业持续健康发展的政策措施。会议要求，力争用5年左右的时间，形成稀土行业持续健康发展的格局。
2011年5月份，国务院下发《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》（国发〔2011〕12号），要求依法开展稀土专项整治，加快稀土行业整合。随后，各地加快了地方稀土整合的步伐。
2011年10月1日，《稀土工业污染物排放标准》实施，成为“十二五”期间环保部发布的第一个国家污染物排放标准。
2012年4月8日，中国稀土行业协会正式成立，对加强行业自律、规范市场秩序起到了积极作用。
2012年6月1日，稀土专用增值税发票启用，企业销售稀土产品必须开具增值税专用发票。
2012年7月26日，《稀土行业准入条件》开始实行。之后，工信部陆续公布了第一批7家、第二批17家和第三批11家获得准入资格的企业名单。
2012年9月13日，国土资源部发布《稀土探矿权名单》和《稀土采矿权名单》。名单显示，全国稀土探矿证为10个，采矿证则从113个削减至67个，削减幅度达到40%。
2013年1月22日，工信部、发改委等12个部门联合发布《关于加快推进重点行业企业兼并重组的指导意见》，其中针对稀土提出，要“提高产业集中度，基本形成以大型企业为主导的行业格局”。
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