2018年5月4日，财政部网站挂出《筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的“红线”——PPP项目财政承受能力汇总分析报告》一文（以下简称报告）。
在报告中，财政部认为开展政府和社会资本合作（PPP）项目财政承受能力论证是保障项目合同履行、防控中长期财政风险的关键。财政承受能力10%的限额，有力控制了各地PPP项目的数量、规模，但部分市县支出责任已超出限额，需引起警惕。同时财政还表示下一步将完善财政承受能力论证制度，加快建立PPP项目财政支出责任监测预警体系。完善项目库功能，对支出占比7-10%的地区进行风险提示，对超过10%限额的地区暂停新项目入库。
E20研究院执行院长薛涛认为，从报告来看，总体可做的PPP项目余量依然可观，PPP在规范后提质保量的空间依然价值可观，财政数据化、透明化的PPP财政管理日趋成熟。薛涛一直研究环保领域PPP，是财政部、发改委PPP专家库成员。
报告中提到的财政承受能力，主要针对的是2015年财政部印发的关于《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知，在通知中财政部要求每一年度全部PPP项目需要从预算中安排支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。
时任财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌在2017年的进一步推进PPP规范发展工作座谈会上表示，PPP发展不规范可以归纳为“四个问题”，其中一个问题就是支出上限“虚化”问题。对于PPP项目支出责任不得超过预算支出10%的规定，一些地方政府认识不到位，把关不严、执行不力，还有些地方政府能力不匹配，对当地财力和支出责任测算不准确，导致财政承受能力论证流于形式，失去了“安全阀”功效，很可能加剧财政中长期支出压力。
在上述会议中史耀斌提出严控“红线”。要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束，各地要建立PPP项目财政支出责任统计监测体系，中央财政和省级财政对接近或超出10%红线的地区，要进行风险预警。
报告主要内容：
报告认为，经对财政部PPP项目库6400个、总投资约10万亿元的入库项目2018年1月末财承报告数据进行分析，2015-2045年间，需要从一般公共预算中安排的支出责任总额为9.9万亿元，年均支出3194亿元。其中，已落地项目2921个、总投资4.9万亿元，涉及支出责任4.7万亿元，占支出责任总额的47.5%，年均支出1581亿元。
从地区分布看，中西部地区支出压力较大。2015-2045年间，支出责任总额前五位的分别为湖南8047亿元、河南7086亿元、四川6906亿元、内蒙古6241亿元和云南5896亿元，年均支出分别为260亿元、229亿元、222亿元、201亿元和190亿元，分别占2017年本省一般公共预算支出的3.8%、3.1%、2.6%、4.4%和3.3%。
报告认为，部分市县支出责任突破了10%限额 。报告指出鉴于不同项目财承报告所预测的当地一般公共预算支出增长率存在差异，为增强数据可比性，我们分别选取当地全部PPP项目预测增长率中的最小值、平均值和最大值，对各地全部PPP项目年度支出责任占当年一般公共预算支出的比例（以下简称支出占比）进行了修正，对应保守、一般、乐观三种情景。
从地区分布看，在保守、一般、乐观三种情景下，6400个项目涉及的1920个地区（含省、市、县三级）中，有七成以上地区的年度最大支出占比处于7%以下的安全区间。三种情景下，年度最大支出占比超过10%限额的市县，分别为253个、152个和104个，主要分布在四川、湖南、河南、内蒙、贵州等地。其中，2018年当年支出占比超限额的市县，分别为70个、36个和23个。
从时间分布看，在保守情景下，2020年超限额地区数量最多，为186个；在一般和乐观情景下，2019年超限额地区数量最多，均为66个。
报告认为，部分财承报告质量不高、信息不完整，一定程度上影响了财承的合理性、准确性。一是一些项目从一般公共预算以外渠道列支。292个项目拟从政府性基金预算、车购税补助、国开行贷款、农发行贷款等非一般公共预算渠道安排支出，共计1.1万亿元。个别项目支出责任甚至全部从政府性基金预算列支，有以此规避10%限额约束之嫌。二是一些财承报告质量不高。有的报告数据来源不明、计算方法错误，同质化严重，测算准确性存疑。一些报告未对本地区全部项目的支出责任进行汇总统计，所用一般公共预算支出预测增长率口径不一致。三是部分项目支出责任信息不完整、更新不及时。入库项目中尚有1046个项目无财承报告或报告不完整，一些项目存在财政支出数据少报、漏报等情况，部分地区未根据合同签订和履行情况对项目实际支出数据进行更新。
报告提出，财政部表示下一步将坚守规范运作的底线，严控财政承受能力10%的红线，一是完善财政承受能力论证制度。优化支出测算公式，细化参数取值方法，确保支出责任统计范围全覆盖。对报告缺失或信息不全的项目，将予以清退。二是加快建立PPP项目财政支出责任监测预警体系。完善项目库功能，实现支出责任数据的多点录入、实时更新和自动提取。对支出占比7-10%的地区进行风险提示，对超过10%限额的地区暂停新项目入库。三是加大监督管理力度。严格财承报告审核，认真做好项目支出责任汇总，确保数据准确填报、及时更新。加强咨询机构库管理，对编制财承报告存在重大失误的咨询机构予以及时清退。
(关键字：财政部 PPP项目 社会资本)