新华网云南频道５月２７日电（记者 王研）最近发生在浙江省德清新市镇的“血铅超标事件”，使人们对水域污染中行政执法的软弱无力有了更深刻的认识。面对日益严峻的环境污染，在行政执法近乎失效的时候，该如何保护环境？该如何让行政和司法更好的结合，建立防治污染的长效机制？记者为此进行了调研。

环保行政执法软弱须借力司法

今年３月以来，位于浙江湖州市德清县新市镇的浙江海久电池股份有限公司的周边，多名儿童及成人被医院检查出血铅超标。截至５月９日，德清县已抽检群众１９８９人。在已给出检测结果的３１７人中，有３１人血铅超标，其中儿童１１人。

浙江省环保厅通报的调查结果表明，导致这一事件的原因很多，包括企业恶意超标违法排污、环评单位评价严重失实、镇政府未实现搬迁承诺、地方政府及相关部门敏感性不强等。这其中既有企业的为所欲为，又有行政部门的失职，足以说明问题的严重性。在目前本来就已经非常严峻的污染形势下，行政和司法该如何各自履行职责、如何更好地联动？这些问题成为司法机构、环保行政职能部门和专家学者们共同关心的话题。

无锡市中院环保法庭庭长赵卫民在昆明进行相关研讨时认为，从目前现实中司法保护环境的司法程序来看，司法的主动性与行政执法程序相比，是非常滞后和被动的过程－－只有在法院受理了涉及水域污染的案件后，司法保护程序才正式启动起来，而即使启动起来其影响和作用也是很有限的，这主要是由我国的现有法律制度的规制模式所决定的。

云南省高院副院长田成有认为，目前在生态环境建设和环境保护工作中，已经暴露出行政执法的种种缺陷：一是行政处罚力度低。比如导致阳宗海遭受砷污染的云南澄江锦业工贸有限公司，虽然两上“黑名单”、６次被处罚，企业依旧违法生产。其根源就在于行政处罚力度不够，仅靠单纯的处罚远不足以威慑违法者，使环保执法陷入“排污－－查处－－罚款－－继续排污－－继续查处－－继续罚款－－再继续排污”的恶性循环，众多企业情愿多交罚款也不愿意为治污和达标排放上多投入资金，成了“企业无赖、环保无奈”。二是环保体制存在重大弊端。我国环保系统上下级之间仅为指导关系，环保部门直接受地方政府领导。污染大户被挂上了“地方重点保护企业”的护身符，环保执法很容易受到地方保护主义掣肘，包庇纵容污染企业，充当污染企业的保护伞。而且，环境行政执法的经费不足、装备落后、自动化环境监控能力差，环境执法科技含量低，影响了行政执法的效果。三是执法形式单一，缺乏必要的强制执行力。执法过程中需要采取的断水断电、吊销执照、查封拆毁设备等相应措施，不在环保部门的职权范围之内。

田成有表示，目前在很多地方，司法保护与行政执法仍然衔接不顺，配合不力。由于司法机关与行政机关性质不同，互不隶属，往往形成司法与行政各司其职，各行其是，导致在查处有些环境案件时互相推诿，或者以罚代刑。这足以说明，环境保护的执法仅依靠环境行政执法机关已经远远不够，必须借助于司法的威慑力量和强力介入。

各地积极探索行政与司法合作机制

由于建立环保方面的行政和司法合作机制没有现成的可以照搬照用的模式，因此在实际工作中，各地仍处于探索阶段。

例如，无锡的司法与行政执法合作机制，一是于２００８年５月建立了司法服务提前介入制度，即行政执法立案后在其作出行政处罚决定之前的这一过程中，如果发现行政相对人拒不执行行政执法部门的禁止性通知，继续实施可能破坏或者正在破坏环境的行为，即可申请法院对行政相对人采取强制措施，这个强制措施包括对人身的司法强制。当地人大于２００８年末在地方立法中明确了这一制度，解决了一段时期内法院无法可依的状况。二是与具有环保职能的主要行政执法部门建立直接的工作关系，比如与环保、水利、城市管理、园林、市政公用等行政部门建立长期的司法服务机制。三是鼓励行政执法部门主动采取非行政管理和执法的方式如环境公益诉讼，以加大行政执法的力度。

昆明市环境保护局局长刘跃进介绍，昆明环保部门和司法机关的合作机制主要是：一是２００８年１１月法院、检察院、公安局、环保局联合出台了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，此后昆明市公安局组建了环境保护分局，昆明市检察院成立了环境资源检察处，昆明市中院成立了环境保护审判庭，昆明市环保局成立了环境污染损害鉴定评估中心。二是２００９年１０月市人大以《决议》形势要求：市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院要加强协调配合，建立联动机制。市政府出台了《昆明市人民政府关于加强整治违法排污行为的实施意见》，在原来４个联席会议成员单位基础上，将市滇管局、市工商局、市发改委、市工信委、市国土资源局、市安监局、市卫生局、市城管局、市农业局、市水利局、市林业局、市自来水公司、昆明供电局、昆明警备区、昆明市双拥办等１５个单位扩大为昆明市环境保护执法联席会议成员单位，联席会议召集人由昆明市环保局担任。同时，明确细化了各部门在环境保护方面的职责。形成了多部门齐抓共管的格局，实现了环境保护执法联动由“小环保”向“大环保”的转变。

从效果上来看，合作机制建立后，加大了对环境违法行为的打击力度。先后查办环境刑事案件７件，依法追究刑事责任１７人，办理环境公益诉讼案件１件；对１家屡查屡犯的企业由市人民检察院下达《检察建议书》；对２家拒不执行环保部门停产决定的企业采取断电措施。

司法行政联动衔接将成趋势

赵卫民认为，目前最高法院和国务院及相关部委对法院参与社会管理创新工作是支持的，因此昆明法院、贵阳法院、无锡法院等法院积极参与环保行政管理，执法的热情高涨，最大的举措是成立了专司环保审判的机构，而且多年来一直孜孜不倦地努力通过司法实践推动环境保护。田成有认为，司法和行政的联动与衔接，将是今后环境保护发展的必然趋势。

记者了解到，２０１０年最高院正式明确：人民法院可以受理环保行政主管部门就环境损害造成的损失提起的民事诉讼。在各地司法和行政执法过程中，地方党委和人大的理解、支持、鼓励，都构成了司法与行政执法双方互相支持、配合的政治环境基础条件。

赵卫民认为，目前司法与行政执法的联动也存在一些问题，如密切程度不是很高。这主要是由于行政执法的部门必须遵守地方政府的统一政策，无法独立地行使行政管理和执法权。因此，行政执法的无奈状态直接影响了联动的初衷。

田成有等人建议，要使行政与司法在环保方面的联动更有效，应从以下方面着手：

一是应当重点关注环境司法和行政执法的权力交叉地带、真空地带和边界地带，同时增强联系机制的多样性和长效性。可以通过定期召开联席会议、参与论证行政执法活动，组织教育培训活动、案例论证会、参加各自组织的工作考察和调研、互派人员参加执法检查等方式，加强工作交流。在案件较多和条件允许的地方，可以尝试设立由政府和法院组成的联系机构，并设日常办事处和工作人员。可以由地方政府和法院主管领导、环境行政执法部门、法院环保庭等部门组成。　

二是建立信息通报制度。定期汇总和公布相关信息。环境行政执法部门应将行政复议情况、地方规范性文件审查情况等数据提供给法院，便于信息交流和汇总；各级法院也应将行政机关参加诉讼的情况、行政案件的处理结果等司法统计数据提供给环境行政执法部门，便于政府及时掌握情况、进行处理及调研。

三是建立司法建议抄送反馈机制。法院经常将在审理案件过程中发现的问题，向行政机关予以指出并提出处理建议。有些行政机关在收到司法建议后，积极进行整改并将结果反馈给法院，有些行政机关将司法建议在系统内转发，起到积极的纠错和警示作用。各级法院在向相关行政机关发送司法建议的同时，应抄送给该机关所在地环境行政执法部门，环境行政执法部门协助督促相关机关在一定期限内反馈整改意见，并落实整改措施。对于辖区内重大和具有典型意义的案件，可同时抄送上级政府或环境行政执法部门。

四是建立重大环境污染案件或群体性争议的应急机制、预警应对机制。